2012年5月4日，国务院法制办正式对外公布《农业保险条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），公开征求意见。《条例》从酝酿到出台，前后历经十五年之久，在各级政府和相关部门、涉农经济主体及个人、县域涉农金融机构之间有不同的解读，反响很大，人民银行孝感中支也就此到大悟县、孝昌县、云梦县进行了专题调研。

 

　　为涉农信贷的快速扩容明确了发展方向。《条例》第十四条鼓励金融机构对投保农业保险的农业生产组织和个人加大信贷支持力度，从法规层面高度，对基层涉农金融机构支持参保的农业生产主体做出了明确法律规范要求，这在我国行业性立法领域较为少见，意义重大。据调查，随着各涉农金融机构风险控制意识的不断加强，对“三农”经济主体借贷的最大顾虑就是高风险、高成本、低收益等问题难以规避，有了鼓励涉农信贷主要投向参保的农业生产组织和个人的法律导向，有助于基层涉农金融机构管理和信贷人员更好地进行针对性信贷营销和管理，为涉农信贷增添了安全屏障。大悟农村商业银行负责人明确表示，过去，部分地方政府为增强地方经济活力，总是片面强调涉农金融机构信贷要多投放，而对借贷主体的风险控制考虑较少，有了法规的明确规定，地方政府和相关涉农经济主体要先考虑资产保全，后争取贷款扶持，这对于增加信贷投放保障信贷资金安全，无疑具有深远影响意义。

　　为涉农信贷的快速发展增添了风险控制保障。《条例》第六条规定各级人民政府、保险公司、农业生产组织和个人应当依法参与保险活动，具有一定的强制性法律规范要求，并对农业保险相关主体给予国家补贴、财税政策支持等等，对于涉农信贷快速增加，其重要性体现在涉农信贷资金的安全性增加了新的保证。

　　当前，涉农保险主要为政策性保险，其种类仅限于能繁母猪、水稻、奶牛、两属两户等为数不多的几种，以及林业保险在部分地方试点等，大多数农业生产经营主体因得不到政策支持。同时，商业性保险既不愿也不敢大量介入，导致农业生产经营主体保险覆盖面很低，涉农信贷因风险大而难有较大规模的数量扩展。据调查，至2012年5月末，孝感涉农信贷与参保的农业生产经营主体的对应情况大致如下：

　　一是农业产业化龙头企业参保率和信贷覆盖面最高。孝感市市级以上农业产业化龙头企业有160个，85.3%的企业投了不同品种的保险，从人民银行征信系统查询，有银行贷款的企业达110个，信贷覆盖面达68.75%，贷款余额为38.06亿元，外币贷款1000万美元。另有10～15个通过农户联保、商户联保、表外业务等方式获得信贷支持，有2.5亿～4.5亿元没有进入征信系统。综合信贷覆盖面达到了75％～78.13%，高于普通企业约20%的覆盖水平；信贷满足度达65%以上，高于普通企业约25%的水平。

　　二是各类农业专业合作社参保率较低，信贷覆盖面较小。孝感市共有各类农业专业合作社1599家，只有不到10%的合作社参加了农业保险，主要为养猪、部分农产品加工专业合作社，而林业、水产养殖、除水稻外的农产品种植等因无相应保险政策支持，保险难度大，保险参与程度低，其信贷覆盖面较小。只有8.36%的专业合作社得到不同程度的信贷支持，贷款余额5.32亿元。

　　三是返乡创业企业群体大，保险与信贷业务拓展空间大。孝感市现有投资过10万元的农户返乡创业企业多达1.3万多家，只有不到5%的创业企业有保险意识，另有约1%的企业受惠于国家政策性保险覆盖。因此，返乡创业企业尽管群体很大，贷款需求总量不小，约有36.5亿元，但因风险过于偏大，只有近850家能够提供合格抵质押的企业得到不同程度的信贷支持，累计不足10亿元，信贷覆盖面只有6.54%，信贷满足率不足5%。保险与信贷业务均有很大的拓展空间。

　　为涉农信贷快速推进增加了更大合力。国家层面支持农业保险事业发展，并确定了“政府引导、政策支持、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”，并由国务院牵头，建立有发改委、民政、财税、水利、农业、林业、气候和保险等涉农主管部门参与的农业保险协调工作机制，指导和协调全国农业保险工作，明确了每个部门的具体分工和工作职责。较之普通生产经营主体的风险覆盖保障，农业保险获得了更周全的组织保证和更优惠的政策倾斜扶持，为农业生产经营主体更好地获得信贷支持，汇集了更大的合力。调查中，孝昌县人保公司负责人反映，按照《条例》，在各级政府和涉农相关八部门的政策合力支持下，保险覆盖了所有农业经济主体和个人。对保险经营机构和涉农金融机构而言，无论是从发展自身业务，还是依法履行社会责任，都应把握好难得的历史机遇，全力做好农业保险和信贷支持工作。孝昌县人行行长坦言，涉农金融机构最担心的就是涉农信贷的安全性问题，现在有了《条例》的护航，加上县政府出台专门文件的强力推动，相信孝昌县的县域信贷资金回流工程一定能够走在全市列。

　　为更多涉农信贷产品创新提供了法律支撑。涉农金融根据信贷政策和业务拓展需要，为解决涉农经济主体合格抵押品缺乏问题，先后尝试了土地经营权流转、水面经营权质押，以及农机具抵押、农房抵押等信贷产品创新，这都是在人民银行、银监会等部门强力推动下进行的，属于政策性激励，法律法规支撑欠缺。《条例》第四十条将涉农保险纳入农业保险并予以明确，规定涉农保险是指除农业保险以外，国家给予政策、为农民提供保险保障的保险，包括农房、农机具等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害和短期健康保险。这就为涉农信贷产品创新增加法律和政策双层保障，得到了基层金融机构经营管理和信贷人员的高度认同。在云梦县召开的专题座谈会上，银行和农信社负责人均表示，过去的涉农信贷产品创新，很多是摸着石头过河，担心信贷资金出风险，打官司心里没底。现在有法律的明确界定和保障，推进农信贷产品创新更有底气。

 

　　信贷配套政策难以快速推出。当前，各地真正意义上的涉农信贷总量不大、占比不高、发展不快是基本现实，涉农金融信贷“脱农离农”、拼大城市大项目、挤“铁公基”现象有加重加快趋势，这与现行涉农信贷政策安全性、流动性、效益性导向是相吻合的，更与当前“三农”经济主体的抗风险能力弱、保险覆盖面窄紧密相关的，因而涉农信贷与保险联手支农领域较窄、数量较小。如此次调查显示，农业信贷与农业保险契合最好的行业是养猪业，所调查的七大养猪场生猪存栏达9.6万头，均有国家政策性保险覆盖，农业信贷投入0.82亿元，户均1171万元，实现了农业保险与信贷的两个全覆盖，这是基于该类农业主体的风险控制和合格抵质押物相对齐备，而大量保险未覆盖的农业主体面临贷款融资难题，如孝感市现有小额农户信用贷款仅为2.5亿元左右，较高峰时的2003年下降近70%，而大额信用贷款发展缓慢。主因就是保险覆盖风险大、合格抵质押物少。伴随农业保险在政策和法律双重推动，其保险与抵质押结合相对较好的农业经济主体必然会大规模扩容，如水产养植保险与水面经营权流转相结合、鸡鸭禽类养殖保险与动产质押相结合，以及参了保的现代农业、特色农业种植与订单质押相结合等等，合格农业经济主体数量扩容，信贷政策跟进、信贷管理难度加大，各类新问题出现频率加快加多。

　　涉农信贷创新产品推出需提速。近几年，在国家惠农强农政策的强力推动下，涉农金融机构推出了部分“信贷+保险”支农模式的信贷创新产品，有“小额信贷+农业保险”、“人生意外伤害险+农业信贷”等等，但品种较少，贷款数量较小，不能满足“三农”经济主体快速发展需要，这是由于当前的涉农保险主要为政策性保险，覆盖面较小的缘故。数据显示，从2007年到2011年的五年间，尽管我国农业保险年均增速达到85%，累计保费收入超过600亿元，保险业务规模已超过日本，仅次于美国，但理赔对象涉及7000多万农户，支付保险赔款超过400亿元，户均赔款只有600元，这显然对市场化的涉农信贷资金缺乏吸引力。农业保险法规颁布实施后，八部门合力推进农业保险工作将上升至法规层面，合乎涉农信贷政策管理规范和要求的参保农业经济主体多、分布广，对信贷创新产品的设计理念、适应范围、风险控制等均提出了新的现实要求，适应“三农”经济发展需要，信贷创新产品推出频率需加速，不能仅仅停留在试点阶段。

　　保险与信贷共同标的物的损失风险评估需规范。标的物损害的保险理赔，是涉农信贷风险控制的最后一道屏障。从调查情况看，农业保险与信贷共同标的物在损害认定、评估、理赔等诸多方面亟待规范。其一是缺少保险、银行和农业投保经济主体一致认可的专业评估机构，在保险、信贷共同标的物出现损害时，相关利益各方认定的损害程度总是有利于自身利益最大化。如孝昌县万花园苗圃有限公司以林权质押贷款200万元，并向保险公司投保，后在2008年的冰雪灾害中，绝大多数树苗因灾致死，企业认定损失200多万元，承保的保险公司因湖北省以及孝感市均无林业定损专业评估机构，单方聘请四川某机构评估，定损10余万元，企业不认可，导致该笔贷款难以按期归还。其二是理赔效率低，保险赔付时间长。从调查情况看，多数保险公司在理赔过程中存在理赔时间过长的问题，并且保险额度越大，理赔时间越长。主要原因是损害认定时间需要根据有关部门的工作进度来确定，保险理赔存在被动性；大额保险要逐级报批，理赔时间过长；保险公司对理赔手续要求比较严格，理赔效率较低。其三是银保合作共同认定第三方评估机构的机制尚未建立。这与当前涉农保险主要为政策性为主，商业性保险发展不够有关，相关农业保险标的物出现损害情形，多由保险公司、农业主管部门、镇村政府认定为主，投保的相关农业经济主体没有多少话语权。银行信贷风险仅凭保险理赔难以覆盖。适应农业保险快速发展需要，组建发展一批专职于农业保险、农业信贷服务的第三方评估机构尤为急迫。

　　多部门联手推进农业保险的效率与效果值得期待。《条例》规定了农业保险的参与部门多达八个，每个部门的职责也作了明确界定，但每项优惠鼓励政策的背后，又预留了极大的想象空间，包括政策推出的时间、倾斜程度、部门利益的合理诉求等等，让涉农金融机构对多部门推进农业保险的效率与效果充满期待。如国家对符合条件的农业保险实施财政保费补贴政策，但财政保费补贴的具体办法由国务院财政部门制订。农业保险依法享受国家税收优惠政策，但税收优惠的具体办法由国务院财政、税务主管部门制订。此外，征求意见稿鼓励地方各级人民政府采取保费补贴、经营费用补贴和再保险费用补贴等多种形式支持农业保险发展，鼓励农业生产组织通过宣传、组织、协助以及提供保费补贴等多种方式参与农业保险活动。鼓励的背后，其具体执行效果往往大打折扣。

　　值得关注的是，与涉农信贷关联度较高的大灾风险分散机制，《条例》虽作了明确规定：“国家还将建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”，同时鼓励各地人民政府因地制宜、探索建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制。但具体管理办法依旧尚待国务院财政部门会同有关部门制订，这对于涉农信贷总量较大规模、单笔较大数量的介入投保的农业经济相关主体而言，在风险控制得不到应有保证的背景下，是难有大作为的。

 

　　一是建立农业保险与涉农信贷互惠促进机制。首先是建立农业保险与涉农信贷政策联动互惠机制。农业保险和涉农金融机构主管部门要加强政策研究和创新指导，从政策层面上实现相互促进式对接，从产品设计上实现互惠式促进，保障农业保险与涉农信贷的合作有序、有力、有效推进。其次是建立农业保险与涉农信贷促进机制。密切银行与保险机构的横向交流与合作，不断优化组织架构和业务流程，完善内部体制机制，加强在产品开发、人员培训、IT系统建设等方面的合作，逐步提升合作的广度和深度，着力构建“权责对等、利益共享、风险共担”的长效机制。

　　二是构建完善为农业保险、涉农信贷与农业投保主体服务的第三方评估体系。在农业保险定位于有政策扶持的商业化运作的前提下，为避免相关利益方利益冲突影响农业保险与涉农信贷的快速发展，有必要通过政策引导、税费优惠、监管适度等办法，推动专职服务农业保险和涉农信贷标的物评估、定损、交易的第三方中介机构的发展。

　　三是加快涉农信贷创新产品和服务方式的推进步伐。涉农信贷创新产品和服务方式应当适应农业保险快速发展的现状，使得具有保险覆盖及风险控制保证的各类农业经济主体快速扩容，总量和种类都将超出现有水平。这也让对涉农信贷产品和服务方式需求更多更大，应加大涉农信贷创新产品的开发力度，加快推出更多适配对路的信贷产品和服务方式。

　　四是建立耦合涉农保险与信贷多政策多部门的联动机制。为推进农业保险发展，《条例》规定了各级政府以及八个相关部门的职责，明确了财政、税收等多种政策倾斜，对农业保险和涉农信贷发展均带来了快速发展机遇。问题的关键是涉及的部门多、政策广，合力作用的成本也相应高不可避免，各部门协调沟通磨合也不是短期内能够完成的。应在国家层面和制度顶层设计上予以明确，有牵头部门、有协作部门，有政策实施细则，更有推进时间表等等。

　　五是把握好政策性农业保险的退出时机。《条例》将我国的农业保险定位为“有国家补贴的商业保险”，这与世界多数国家通行作法和我国农业发展现状不相适应，也与《保险法》、《农业法》有关条款相违背。那么，在农业保险定位未做出根本性改变的背景下，现有的政策性保险应继续推进，其政策性、公益性、服务性、灾害补偿性、非营利性还应保持，这对于保护现有涉农信贷跟进参保的农业经济主体积极性，无疑具有重要意义。否则，在政策性农业保险退出了，而商业性农业保险短期难以发育成熟的情况下，难免导致有限的涉农信贷出现快速下滑局面。因此，政策性农业保险的退出时机，应该是在现代农业初具规模、农业保险有利可图局面情形出现之时。